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上海自贸区是全面改革试验田

2013年10月21日 13:15    陆家嘴

 

    上海自贸区的意义不是简单的空间意义上的4个特殊的海关监管区的28.78平方公里土地,而是定位于新时期进一步深化改革开放,加快政府职能转变,扩大服务业开放,探索政府经贸和投资管理模式创新。因此上海自贸区不是针对单一城市的“政策红利”,很可能是全国新一轮改革开放的试验田。
  具体来看,立足于上海和中国经济的大背景,上海自贸区的试点意义至少体现在以下两个方面:
  1.与新时期外贸突围目标相吻合,立足上海综合保税区开放经验,以贸易开放促进投资与金融改革,探索新的经济增长点。
  当前中国经济走到了传统产业产能过剩、生产要素成本上升、海外贸易需求下降、经济新兴增长点空缺的转型攻坚时期,“制度红利”是未来十年的增长引擎。当前外贸形势下,亟须提升出口竞争力和促进进口,具体在于拓展转口和离岸业务,探索规避贸易壁垒新途径,进一步接轨国际贸易、金融、航运政策。上海是名列世界第一大港的国际航运中心,同时具有20年综合保税区的开放试点历史,国际贸易中心与国际金融中心的发展基础能够提供贸易支持与金融服务,在此基础上大力试点服务业改革与金融业开放,可以在最短时间内体现扩大开放的试点效果,拉动当前疲软的对外贸易,为新时期中国外贸“突围”破题,探索新的经济增长点。
  2.与深化改革开放相呼应,为全面深化改革积累经验。
  经过30多年的改革,中国的改革已经进入了深水区,不改不行,全改可能又有比较大的风险,急需要建立类似于改革开放之初那样的特区进行试验,形成可复制的改革经验,上海自贸区就应运而生。上海自贸区,名字是自由贸易试验区,实际上更重要的是全面改革的试验田。从这个角度看,国家酝酿已久的多项改革都有望在上海自贸区试点。
  那么上海自贸区主要会有哪些改革呢?以上海和新加坡为蓝本,立足于中国的实际,我们认为自贸区的制度设计主要包括以下两个方面:
  1.提升贸易自由化功能
  上海自贸区的前身是上海综合保税区。从保税区到自由贸易区,首先要做的就是提升自由贸易功能。保税区的功能定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能,同时享有“免证、免税、保税”政策,与保税区相比,自由贸易区具备以下三点差异:(1)监管理念,要从货物管理转变为企业管理的理念;(2)贸易的开放度,要有与国际接轨的多元贸易模式,功能得到进一步拓展和优化;(3)政策的开放度,最主要的是外汇政策和税收政策,自贸区要求外汇政策率先开放,税收政策要有国际竞争力。
  根据我们调研,目前上海综合保税区支持贸易服务业的政策法规、运作水平和操作模式已经基本成熟,能够提供完备的港口核心服务、附加值服务与物流服务,在金融服务方面还有较大发展空间。我们预计对于原有保税区制度的完善政策包括:
  (1)资金支持,推进上海国际贸易中心建设财政资金投入机制,重点支持贸易平台建设、贸易环境营造和改善、贸易机构引进、贸易促进活动等,发挥财政资金的引导和激励作用;
  (2)贸易支持,包括①服务贸易方面,单船单机的融资租赁向离岸服务发展,完善SPV退税、进口退税服务;②内外贸一体化方面,国际贸易结算、跨国公司总部外汇集中运营管理试点,进一步扩大;③国际外汇资金吸存和贷款的备案式管理(而非额度化管理)④跨境收付方面,对区内外汇资金先实行限额管理下的境内外双向互通,待条件成熟时,推进无限额管理的完全互通。
  园区建设方面,统筹发展中心城区商业、新城和郊区商业、社区商业,重点建设地标性商业中心、特色商业街区。同时,为引进的高层次、紧缺贸易人才在户籍和居住证办理、住房、医疗保障、子女就学等方面提供便利。对引进的境外贸易人才,出入境管理部门应当按照国家有关规定,简化出入境手续。
  (3)海关监管,从本质上看,包括保税区在内,我国的特殊监管区实行的仍是“境内关内”政策,采取区内仓库与卡口同时监管,造成监管手续的繁琐。而国际通行的自贸区则实行“境内关外”政策,这一政策有可能在上海自贸区实现。从“境内关内”走向“境内关外”,需要实现贸易、投资、金融和运输四方面的自由化,这是一个很大的突破。
  “境内关外”政策即“一线放开,二线管住”。所谓“一线”,是指自贸区与境外的通道口。“一线放开”是指对境外进入的货物,海关实行备案管理不查验货,检验检疫部门只检疫不检验,并实行区、港一体化运作管理,区内区港之间的货物可以自由流通。
  而所谓“二线”,是指自贸区与海关境内的通道口。“二线管住”,是指货物从自贸区进入国内非自贸区、或货物从国内非自贸区进入自贸区时,海关必须依据本国海关法的规定,征收相应的税收,同时海关对出区的货物实行严格的监管,防止走私。
  2.试点投资和金融自由化等改革
  经过30年的改革开放,我国已经进入改革和对外开放的深水区。无论是中美双边投资协定,还是中国加入TPP(太平洋(601099,股吧)伙伴关系协议)都对投资和金融自由化提出了更高的要求。在难以全面放开的情况下,优先在上海进行试点可以为未来的改革和开放积累宝贵的经验。基于这一判断,可以预期利率市场化、汇率市场化、金融市场产品创新、离岸业务、金融业对外开放以及内资外投和外资内投等可能将在上海自贸区优先进行试点:
  (1)金融开放,①人民币资本项目下逐步开放,上海自贸区将全方位为企业提供与海外资本和市场对接的窗口,未来企业法人可在自贸区内完成人民币自由兑换,个人则暂不施行;②外资银行可在保税区开展试点的人民币业务,但不享受国民待遇,可从事各类零售及批发银行业务,包括接受存款、企业融资、贸易融资、财务活动、贵金属买卖及证券交易等;③构建离岸金融中心、人民币汇率价格发行机制,能使外流资金更好地周转,提高人民币使用的效率;④金融服务创新,与贸易相关的金融业务,如融资租赁、期货保税交割、保税仓单押融等也在逐步推行。
  (2)投资开放,主要包括内资外投和外资内投2个方面,①外资内投可以获得准入前的国民待遇,企业设立和项目立项不需要事先提交项目可行性研究报告,实行少干预、无补贴政策;②内资外投可能从现有的“核准制”转变为“备案制”,为区内注册登记满足条件公司提供资金援助。

从这些制度设计看,上海自贸区实施之后,货物、资金、人员流动的自由度将提升到国际自由港的水平,在带来极大的便利的同时也隐藏着极大的风险,因此遵循先行先试、风险可控的原则,在上海自贸区和全国其他地区之间设立防火墙显得非常重要,预计人民币资本项目开放、离岸金融服务与投资开放的政策仅严格在自贸区的28.8平方公里内开展,优惠制度仅限在区内注册企业与经济活动受益。另外考虑到自贸区的开放程度与现有的立法程序、贸易制度、金融监管法律存在潜在的冲突,相关配套实施细则的制定可能很难一蹴而就,在自贸区的试点过程中相关的法律法规也需要不断完善。

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